关于房屋登记行政案件情况的调研报告

关于房屋登记行政案件情况的调研报告

发布于2004-05-2009:56:11

广东省高XX行政庭

根据最高人民的部署，广东高院行政庭承担了登记行政案件司法解释的调研起草任务。为完成好该项任务，我们组织人员对房屋登记案件进行了调查研究，重点对全省部分中院20__年至20__年的房屋登记案件进行了调查了解，走访了广州、深圳等市的房地产管理部门，并在部分召开了座谈会，初步掌握了房屋登记案件的一些基本情况。

一、当前房屋登记行政案件的主要特点

1.案件数量总体上逐年增加，但全省不同地区案件分布不平衡。经济发达地区如深圳、广州，案件数量较多。深圳20__年因房屋登记行为被提起诉讼的行政案件有50多宗，广州房管机关与登记相关行为被诉诸的20__年也有60多宗。而经济落后地区房屋登记的数量和诉讼的案件相对较少。从抽查的广州、深圳、汕头、东莞等部分中院办结的房屋登记案件数字统计看，20__年有46宗，20__年有92宗，增加100％，20__年有124宗，又增加35％。随着我国社会经济的飞速发展，房地产市场日益活跃，各类房屋登记案件必然不断增多。对此，应引起足够重视。

2.案件类型多样，新情况新问题不断出现。从抽查的登记案件统计，其中有：不服撤销登记和不予登记的案件，登记机关不作为的案件，不服他项权利登记的案件，房地产开发登记案件以及不服登记公告、批复引起的诉讼案件，不服有关部门的房屋面积等测绘行为提起诉讼的案件等等。房屋登记案件与其他类型的登记案件如工商登记、户口登记案件比较，案由相对较多，范围较宽，涉及相关法律、法规和规章众多，客观上增加了审判工作的难度和复杂性。

3.法律规定不健全，某些案件审理缺乏明确依据。和行政机关普遍认为有关房屋登记的法律规定不够规范。到目前为止，审理该类案件的法律依据仅是建设部制定的规章以及各地自行制定的地方性法规，而房屋登记案件涉及相关的法律很多，一些案件争议期限较长，争议的事实十分复杂，涉及赔偿的责任后果十分棘手，仅凭建设部制定的《城市房屋权属登记管理办法》和地方性法规作为依据远远不能解决审判实际中遇到的问题，迫切需要有统一明确的法律规定。如对行政机关的登记行为应是只作形式审查还是必须进行实质审查的问题、予以登记或撤销登记的条件问题、工作人员的过失责任与赔偿后果的关系认定问题、房屋登记所涉及的司法权与行政权的关系问题、行政机关之间登记行为的关系问题、诉讼时

效问题等等，都缺乏明确具体的规定。

4.行政争议与民事争议联系紧密。房屋登记的特点在于登记所依据的事实大多是申请人的房屋买卖、继承、抵押等民事行为所引起的民事法律关系，经过行政机关的登记确认，当事人才能拥有房产的权属。由此，行政机关的登记行为往往涉及几十万、几百万甚至上千万的民事权益的确认，当事人对行政争议不服，实质是对行政机关对民事权益的确认不服，从抽查的案件分析，此特点十分明显。

二、房屋登记行政案件的主要争议问题

1.房屋登记案件受案范围问题。一是对房屋登记行为的性质存在较大争议。一种观点认为登记是对当事利、资格和法律事实的一种记载，是羁束行为，对是否给予登记行政机关并无自由裁量权，即只要当事人具备法定的条件，行政机关就必须予以登记。换句话说，登记之前关于房屋的买卖等民事法律关系已经存在，登记只是对民事法律关系的一种肯定，其所干预民事法律关系的程度是很小的。更有观点认为房屋登记行为不会对当事人的合法权益造成损害，不应提起行政诉讼；另一种观点认为房屋登记是对相对人房屋权属的一种确认行为，只有经过登记，相对人才能真正取得房屋的所有权或他项权利，因此当然是一种影响相对益的具体行政行为。二是对房屋登记行为的范围理解不一。如对于登记前的房屋面积测绘行为，有的人主张其是一种单独的行政行为，可作为诉讼标的；有的人主张其只是登记行为的一个内部的过程，还是应当诉登记行为。再如已经过了起诉期限，当事人向房产登记机关申请对原房产证进行撤销或变更的，房管机关仅是给予一个复函，对房管机关的复函是否可诉存在不同认识。

2.原告主体资格问题。如何理解“与房屋登记行为有法律上的利害关系”，实践中，有施工队因为房地产开发商尚未付清工程款之前，房产登记机关就颁发了房产证给开发商而起诉房产登记机关的情况；有业主委员会作为原告起诉房管机关登记面积错误的情况；有发生一房两卖时后买人起诉房产登记机关给先买人发证或不予给其颁发房产证的情况；土地使用权证有抵押，但经审查抵押是违法的，该地上所建房屋已售出并发证，抵押权人能否起诉等等。对此，有的人主张，与房屋登记有关的“利害关系人”只能限于房屋权属所涉及的民事法律关系的当事人。也有的人主张只要公民、法人或其他组织认为房屋登记行为侵犯了其合法权益就有资格作为原告起诉。

3.司法审查标准问题。房屋登记行政案件中，如何认定房管机关登记行为的合法性是一大争议焦点。主要是关于房管机关登记时，对申请登记的材料是否要进行实质性审查的争议。《城市房屋权属登记管理办法》只规定对登记申请进行“权属审核”，相应的地方性法规也未明确权属审核究竟是形式审查还是实质审查。房管机关认为其对申请登记的材料的审查只能是形式审查，即只对材料的形式是否完整、合法，出具材料的单位是否有合法的资质等情况进行认定，也即所谓“表面真实”原则。主要理由是房屋登记的工作量很大，房管机关精力有限，没有足够人力去一一查证申请材料的真实性；而且，有些申请材料房管机关受职权

所限，也不可能去查证：如对于申请人提交的买卖或抵押合同，登记机关不能对合同内容的合法性进行评判，否则就会造成行政权直接干预尚未出现纠纷的民事法律关系。再如公证机关出具的有关房屋权属的公证书，本身就具有法律效力，房管机关是无权查证的。此外，涉及房屋面积的，对测绘机构提供的房屋面积数据这样技术性很强的材料，房管机关一般也只能直接采用。还有就是房屋登记行为的作出是以另一个行政行为例如工商登记行为为依据的情况，对工商登记行为房屋登记机关无权审查。则有两种相反的观点。一种认为房管机关应当对申请材料进行实质审查，确保材料的真实性，然后才能登记；一种观点认为房屋登记机关确实受精力、职责所限，只能要求其进行形式审查。

4.登记程序审查问题。《城市房屋权属登记管理办法》只是简单地规定了受理、审核、公告、核准并颁发证书四个环节，而实践中情况复杂，每一个环节都需具体的操作规范，并且涉及登记的主体、次序等。如在房地产市场中，应当向房地产开发商发证，然后再向小业主发证，可由于前者的违规而办不了证，这直接影响到后者的发证。这时在市干预下登记机关先给小业主发了证，开发商不服起诉，如何认定登记机关的登记程序。再如如何纠正“一房两证”错误的问题。出现“一房两证”的情况，有的是由于登记机关审查不严造成的，有的是由于当事人隐瞒真实情况或其他历史原因造成的。一种观点认为这是房屋登记机关程序违法，在未撤销前证的情况下发了后证，应当先撤销后证，再解决前证的纠纷；一种观点认为应审查究竟哪一个人对房屋有真正的权属，再决定撤销哪一个证。此外，哪些情况属于程序违法，哪些情况属于程序瑕疵存在争议。一种观点认为，只要最后登记的权属状况无误，程序上的问题就应当视为瑕疵；一种观点认为，是否程序违法应当依各个登记行为的实际情况而定。实践中还存在法律、法规未规定房屋登记的前置程序而登记机关自行规定的问题，如要求先进行相应的公证等。一种观点认为这是保证登记真实性的必要措施，一种观点认为这种前置程序无法律依据。

5.判决形式问题。登记行为是否应当以驳回诉讼请求的判决代替维持判决。一方面，因为目前我国的登记制度决定了登记行为是对民事法律关系的肯定，并且这种肯定只是形式上的确认，并无实质上的最终确定力，因为登记机关对民事法律关系的内容是无权审查的，这是民庭或是仲裁机关的权力。因此，很可能登记行为由于民事法律关系无效而失去其存在的基础。如果以司法审查的标准判决维持了行政机关的行为，会给以后民事审判否定房屋产权民事法律关系后的执行，或是行政机关自行纠正登记行为带来障碍。另一方面，受司法审查标准的影响，如果登记机关只有义务对申请材料进行形式审查，在登记机关尽了审查义务并且程序合法的情况下，申请材料内容实质违法，是否应当判决撤销登记行为。一种观点认为应当撤销，理由是登记行为构成了“主要证据不足”；一种观点认为不应当撤销，因为登记机关已经尽到了对申请材料的形式审查义务，换句话说，行政证据是“确凿的”。

6.行政审判与民事审判关系问题。房产民事纠纷中，对房管机关颁发的房产证应否审查有不同意见。民事审判部门一般认为应当审查，只是将房产证作为证据来看待并审查认证，如果有证据证明该房产证确实违法，审判中就不予采用；房管机关则认为民事审判无权审查行政行为，也即无权对房产证（也即是发证行为）进行审查，而应当直接以房产证作为

判决依据。行政诉讼中，房管机关的发证行为是作为诉讼标的；而民事诉讼中，房管机关的房产证却往往作为证据使用。这种诉讼制度上的不统一是导致实际冲突的直接原因。再有，如何理解《民事诉讼法》第230条：“在执行中，需要办理有关财产权证照转移手续的，人民可以向有关单位发出协助执行通知书，有关单位必须办理”的规定。当房产民事纠纷的双方当事人中一方持有房产证时，如果民事裁判否定了房产证的效力而直接确权给无房产证的一方，并要求房管机关协助执行，为其办理登记手续时，房屋登记机关应否办理如不办理是否构成不履行法定职责一种观点认为只要是在民事判决或裁定中明确作了权属认定的，房屋登记机关应当撤销原房产证，发新证给被确权人。一种观点认为民事判决或裁定无权指令行政机关作出某项行为，只能要求行政机关协助执行，而行政机关的协助行为本身是一个新的行政行为，行政机关是否协助执行应当自己审查决定。因此，房屋登记机关是否要撤销其原来颁发的房产证而发新证给民事判决或裁定确定的权利人应当自己审查决定。

7.行政赔偿问题。《城市房屋权属登记管理办法》第37条规定：“因登记机关工作人员工作过失导致登记不当，致使权利人受到经济损失的，登记机关对当事人的直接经济损失负赔偿责任。”实践中，对登记机关是否应当承担赔偿责任，以及赔偿标准、范围等的争议较大。一种意见认为，登记行为不能引起赔偿问题。因为登记行为不同于普通的行政管理行为，其更似一种服务行为，对这种只收取很少费用的服务行为却要求登记机关承担房屋这样巨额的不动产赔偿责任是不公平的，对于当事人的经济损失可以通过民事方式解决。一种意见认为，登记行为虽然只是对法律关系的认可，但是其对当事人的权益影响巨大，登记机关应当严格审查每一项登记申请，由于登记机关工作的疏忽给当事人造成损失自然应当赔偿，违法行使权力必然要承担责任。对于赔偿标准，有人主张登记机关对登记申请的审查是形式上的审查，对于申请人隐瞒真实情况导致的登记失误登记机关不应承担赔偿责任；有的人主张对申请材料的真实性登记机关有义务审核，审核不严应当负赔偿责任。对于哪些属于房屋登记失误造成的“直接经济损失”难以明确，如是否包括利息等等。

8.其他。如何理解《房地产管理法》第37条第（五）项：“权属有争议的”（房地产不得转让）和《广东省城镇房地产登记条例》第15条第（一）项：“产权纠纷尚未解决”（暂缓登记）的规定。有人认为，对产权纠纷或是权属争议的认定应当有形式上的标准，一般以对房产争议的立案为标准。有的人认为只要书面提出异议即可认为存在产权纠纷。申请人超期申请是否丧失申请资格在尚无明确标准的情况下，测绘部门依其自行制定的测绘标准作出的测绘行为如何认定撤销房产证的理由问题。《城市房屋权属登记管理办法》规定了申报不实、涂改房屋权属证书、房屋权利灭失而权利人未在规定期间内办理房屋权属注销登记的、因登记机关的工作人员工作失误造成房屋权属登记不实的四种情况可以注销登记。地方性法规的规定也基本一样，只是有限列举了几种应当撤销登记的情况。而实践中可撤销登记的情况很多。同时，许多情况下是当事人申报不实，而登记机关也由于审查不严未发现。此时，应当依何种理由来撤销房产证。

三、审理房屋登记行政案件的对策和建议

1.应重视房屋登记行政案件的审理。随着我国市场经济的飞速发展，房地产交易正成为我国新的经济增长点，房地产市场也在逐步走向成熟。加之公民权利意识和法制观念的不断提高，对房屋登记这种关系重大财产权属的行政行为更是积极利用法律寻求自身权益的司法保障。房屋登记行政纠纷呈快速上升的势头。但是，当前我国有关房屋登记的一系列制度却相对滞后，这是造成目前房屋登记行政审判工作一系列困难的直接原因。因此，各地行政审判庭要对房屋登记行政案件给予足够的重视，认真对待每一个案件的审理工作，既要充分保护房屋权属人的合法利益，也应当公平界定房屋登记机关的职责义务，争取法律效果和社会效果的高度统一。

2.正确认识房屋登记行为的性质，把握审理房屋登记行政案件的规律。房屋登记行为往往涉及当事人的根本利益，登记不当影响的是当事人房屋的所有权、抵押权等价值巨大的财产权利，给当事人带来的损失是巨大的。然而，目前审判实践和理论界对房屋登记行为的性质以及登记机关在整个登记过程中的职责义务仍然存在着较大争论。我们认为，在我国现有的法律框架内，应当明确房屋登记是一种行政确认的具体行政行为。因为从主体上看，登记行为由房地产管理机关作出；从效力上看，登记行为有单方意志性、效力先定性、强制性；从内容上看，登记行为是对房屋权属的确定和认可，不经登记，房屋权属无从取得。但是，房屋登记又不同于一般的行政处理行为，它只是对引起房地产权利变动的民事行为的一种肯定，而不是对房地产权纠纷的处理或裁决。建设部《城市房屋产权产籍管理暂行办法》第21条规定：“因房屋产权引起的纠纷，可以由当事人共同协商解决，也可以申请房地产仲裁机构仲裁或诉请人民裁决。”因此房屋登记只是对民事行为的认可行为，而不是对民事纠纷的处理行为。认清房屋登记行为的性质，才能进一步把握好审理房屋登记行政案件的规律。这些都要求行政审判人员在明晰行政诉讼相关法律、理论的同时，认真学习有关物权的民事法律规定，熟悉房屋登记机关的相关登记程序，在现有法律、法规和规章规定的范围内充分发挥司法能动性，妥善处理每一宗房屋登记行政案件。及时总结经验，研究房屋登记行政案件的规律和特点，指导行政审判实践。

3.加快立法，建立和完善科学的房屋登记制度。尽快制定和完善有关房屋登记的法律、法规和规章，统一在实践中存在的混乱，是解决当前房屋登记行政案件审理工作诸多问题的根本办法。全国公布的《民法典草案》中，对不动产登记制度作出了基本的规定，如登记管辖、登记机构职责、异议登记与预告登记制度、登记过错的赔偿责任等，但是这些规定仍有许多不明确的地方，远不能解决现实登记行为中遇到的问题，亟待法规和规章的进一步细化。如登记机构的地位与设置程序、登记机构审查申请材料的范围和程度、各类登记行为的条件、登记公告程序的完善、登记机构承担赔偿责任的标准和范围等等。行领域，行政程序法的缺失也是造成房屋登记及其他登记类行政案件诸多困惑的因素，期望这部基本行律能尽快出台，为审理此类案件提供明确的法律依据。行政审判的特点是对行政行为合法性的审查，要判断行政行为的合法性，必须使能够真正有法可依。因此，立法的完善是根本，而这些更多的是立法机关和行政机关的责任。

4.明确对房屋登记行为的司法审查标准。我们认为，对房屋登记行为原则上应规定只作

形式的审查。第一，引起房地产权利变动的民事行为是多种多样的，涉及民事主度；买卖、赠与、继承，企业法人合并、分立与破产制度；婚姻家庭制度；国际私法制度；等等，不可能要求登记机关的工作人员对所有这些民事法律都了如指掌。第二，房屋登记工作量相当大，如果要求登记机关对每一件房屋登记申请所涉及的民事行为进行实质性审查，所需时间和审理一件房屋产权纠纷民事案件的时间应当差不多。在房地产交易日益频繁和活跃的情况下，要求这样的审查势必给市场经济的发展带来很大的负面影响。第三，登记行为更多的是一种公示效应，体现的是一种公信力，应当以公示制度来保障登记行为的真实性，而不能强求登记机关去干预申请人的民事行为从而确保登记的无误，这也是多数国家的做法。总之，要求登记机关对房屋登记申请进行实质性审查既不符合行政效率的原则，也与民事行为的意思自治理念相违背。

5.判决应当与司法审查标准相一致。我们认为，的判决应当与司法审查的标准相对应。依形式审查的标准，只要登记机关对当事人提交的各项材料尽到了形式审查的义务，就应当认定其登记行为合法。如果在诉讼中确实发现申请人故意隐瞒真实情况，或是据以作出房屋登记行为的公证机关出具的公证书、工商部门出具的工商登记等有法律效力的文件错误，因而导致房管机关登记不当的，应当判决驳回当事人的诉讼请求。同时，为确保当事人的合法权益得到救济，可要求在判决时，应当告知当事人直接对民事侵权人提起民事诉讼，而登记机关可依民事判决来自行撤销其发证行为。房屋登记作为一种行政确认，实质上是对民事法律关系的认定。当事人对登记行为不服起诉房管机关，根本目的仍是要争取自己的民事权益。这样，既坚持了行政诉讼的合法性审查标准，妥善处理了行政纠纷，又能给当事人予充分的救济。

6.行政诉讼与民事诉讼应坚持各自的审查标准。房屋登记因为涉及不动产的物权效力，与民事审判密切相关。登记机关审查的申请材料本身就包含着合同、继承等民事法律关系，只不过这种民事法律关系必须通过行政登记的形式得到肯定，而行政权的参与又使得在民事法律关系之上建立了新的行律关系。于是，民事法律关系和行律关系形成了某种共生的关系，否定其中一个必然要否定另外一个。然而，司法实践中却并非总是如此，因为民事法律关系的否决权在仲裁机关或是民事审判组织，而行律关系的否决权却在行政机关或是行政审判组织。虽然行律关系是建立在民事法律关系之上，但是行政权的行使有自身的规则，行政诉讼的标的是具体行政行为，行政审判有自身的判断标准。这就产生了民事审判权与行政审判权冲突的可能性：民事裁判否定了民事法律关系从而否定了行律关系，而行政裁判则肯定了行律关系从而肯定了民事法律关系，或是相反。为避免这种司法权自相矛盾的尴尬，实践中出现了民事诉讼与行政诉讼互相中止等待对方先下定论的无奈局面。我们的意见是，民事诉讼和行政诉讼应当按照各自的审查标准完成审理工作，任何一方都不应中止诉讼。在民事诉讼中，民事审判庭应对涉及房屋权属变动的民事法律关系进行实质性审查，如果认为房屋登记所依据的民事法律关系不真实，应当依据真实的民事法律关系作出确认房屋权属的判决，然后通知登记机关协助执行。在行政诉讼中，则依据上一条意见处理。

7.审慎处理登记机关的赔偿问题。目前追究登记机关赔偿责任的依据，除了国家赔偿法

的规定外，主要是建设部的规章和相应的地方性法规。建设部《城市房屋权属登记管理办法》

第37条规定：“因登记机关工作人员工作过失导致登记不当，致使权利人受到经济损失的，登记机关对当事人的直接经济损失负赔偿责任。”《广东省城镇房地产权登记条例》第21条规定：“房地产管理部门及其工作人员无正当理由不受理登记申请，不按期办理登记申请，或因工作疏忽，核准登记不当，造成权利人损失的，登记机关应当依法承担赔偿责任。”《深圳经济特区房地产登记条例》第5规定：“登记机关工作人员因不当核准登记，造成权利人损失的，登记机关应负赔偿责任，赔偿费从赔偿基金中列支。”我们认为，应当从严掌握追究登记机关赔偿责任的标准。即只有当登记机关对申请材料审查不严，如遗漏应当提交的材料、对出具申请材料的单位的资质未作核实，或是对不符合形式要求的材料予以接受等并确实给真实权属人造成损失的情况下才能认定登记机关登记不当。如果登记确认的权利人并无错误，只是登记时欠缺某一次要的材料，并且可以由登记机关予以补正的情况下，不应当认为登记违法而撤销。

8.认清测绘行为与登记行为的关系。我们认为，不应当将测绘行为作为一个的具体行政行为看待，测绘行为只是房屋登记行为过程中的一个内部行为，不应当作为行政诉讼的标的。首先，从主体上看，《中华人民共和国房地产管理法》明确规定房地产登记管理工作由县级以上房地产行政管理机关负责。测绘所或测绘大队是房屋登记机关的一个内设机构，并且属事业单位，不是能够对外行使行政职权的行政机关。其次，从行为性质上看，房屋登记机关核发的产权证中应当包括房屋面积的认定，测绘所为证明房屋面积作出的测绘行为，仅是房屋发证过程中确定房屋面积的一个技术上的环节，不是的对外的具体行政行为，不直接对当事人的权利义务造成影响。对当事人的权利义务造成影响的，仍是登记机关的发证行为。因此，当事人对测绘所测定的面积不服，仍应当以发证行为为被诉具体行政行为。而且，从发展趋势看，房屋测绘行为应当走向市场化。测绘部门不应再是行政机关的内部机构，而应成为依靠自身技术、自主经营管理、自负其责的参与市场竞争的市场主体。

9.严格把握对房屋登记行为不服的起诉期限。我国房地产登记制度建立之初很不完善，早期的房地产登记立法比较简单，对登记机关的审查方法、审查程序等房地产登记的重要问题均缺少规定，随着我国房地产市场逐步规范，房地产登记制度才逐渐完善起来。以现在的立法衡量当时的房屋登记行为，应当说当时的登记行为确实有许多不合理、不规范的地方。但是，在房屋产权权属确认多年，已经形成了稳定的房地产权属秩序的情况下，应当维护这种产权秩序，进而维护整个社会的经济和生活秩序。因此，应当严格执行《最高人民关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》有关最长起诉期限的规定，对当事人确实不知道登记机关的登记行为，但自登记之日起已超过20年的，人民应不予受理。对实践中出现的已过起诉期限，当事人申请撤销或变更房产证，房管机关出具一个驳回当事人申请的复函，当事人对该复函提起诉讼的情况，我们认为，该复函是对原登记行为的再次肯定，未对当事人既定的权利义务造成影响，应当属于“驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为”，人民同样不应受理。